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九三学社中央:关于深入推进农村妇女土地权益保障工作的建议

2018年03月01日14:46    来源:中国统一战线新闻网

土地权益保障是实施乡村振兴战略的重要内容。随着城镇化建设进程加快,农村土地价值飙升,人地分离现象增多,农村妇女失去土地比例逐年呈上升趋势,农村妇女土地权益受侵害的问题被进一步放大。据全国妇联调查,没有土地的农村人群中,妇女占70.8%,其中从未分过土地的占26.3%,因婚姻而失去土地的占44.5%。因此,亟待进一步深入推进农村妇女土地权益保障工作,助力乡村振兴战略。

一、 存在的问题

(一)制度冲突导致农村妇女土地权益易受损

一方面,土地政策长期不变。农村妇女以集体经济的成员身份享有土地承包期“三十年不变”以及第二轮土地承包延期政策。另一方面,土地承包经营权是以家庭为单位,而不是以独立的个人身份享有。因此,当农村女性常因婚姻事实等引起其在“娘家”和“婆家”之间的家庭成员身份变动时,其土地权益也随之变得“不确定”甚至“消失”。据抽样调查显示, 18.0%的受访者家庭存在妇女土地“两头空”现象,在土地确权证上登记了妇女姓名的不足50%。

(二)村民委员会享有过大土地权属确认空间

目前,我国对农村集体经济组织成员身份的确认,尚未形成统一的制度性规定,这导致农村基层自治组织享有较大的自治空间。虽然立法上早已明确禁止通过村规民约等方式剥夺妇女合法权益,但是,在实践中农村基层自治组织仍常适用村规民约,给行政执法和司法提出了挑战。

(三)确权工作固化了妇女土地权益受损事实

在12个省份开展土地确权试点工作时,虽然党政部门要求“证上有名、名下有权”,地方妇联也在确权工作领导小组中发挥了重要作用,并采用了“五权同确”“七权同确”,强调“确实权、颁铁证”。但由于上述制度层面的冲突,导致在新一轮农地承包经营权确权登记工作中,易将妇女土地权益受损的现实进一步固化。

(四)土地使用方式单一,经济价值无法实现

农村妇女在城镇化带来的人口流动和外嫁时,“人地分离”的情况愈加普遍。在“三十年不变”的土地政策下,土地作为农民最重要的财产基础和生存发展保障,其权利流通方式和渠道仍限于耕种的“不动产”使用价值上,而无法通过流转实现其经济价值,这导致农村妇女的土地权利在实际中落空。

(五)对农村妇女土地权益没有类型化的保障

农村妇女土地权益易受损多由婚姻状况的变化导致。在土地确权工作中,既易对未嫁女土地权利不予登记,也有可能造成“重复确权”。根据“增人不增地、减人不减地”的政策,外嫁女的土地多留在娘家,但也有因丈夫家人口变动(如:丈夫家姐妹出嫁或者长辈去世等)而获得土地继受的情况,也会出现婚后户口从娘家迁出,而丈夫家又无法确权颁证的情况。由于农村习俗,房屋及宅基地多在婚前修好,因此按照现行婚姻法,离婚妇女没有宅基地和房屋所有权。这就导致离婚妇女在土地整理集中居住时,没有分房资格,更无法确权。同时,由于我国现行法律不允许继承土地承包经营权,当父母去世户口下只有外嫁女时,土地多被集体经济组织收回,这也导致妇女土地权利的灭失。

二、几点建议

(一)完善农村妇女土地权益制度体系,进一步促进财产权利与户籍制度相分离

一是落实《农村土地承包法修正案(草案)》中关于明确在土地承包经营权证或者林权证等证书上列入全部家庭成员的规定。二是明确将夫妻双方作为承包方代表进行登记,积极推行土地承包权有偿退出和家庭内部分割机制,落实妇女在土地流转、抵押融资中的决策权和收益权。三是在“增人不增地,增人不减地”基础上,在无地可分的情况下,可对新嫁入妇女按村人均土地收益标准,给予适当的经济补助。

(二)规范对集体经济成员身份的确认制度,减小农村基层自治组织的自由裁量空间

构建农村集体经济组织成员身份确认的制度及实施细则。开展村规民约审查修订专项工作,由基层政府指导村自治组织对村民自治决议中涉及婚嫁落户、离婚丧偶、土地相关权益分配等方面违反男女平等原则的条款,依法纠正完善。

(三)规范确权工作,防止确权导致农村妇女形式和实质上的土地权利消失

在确权中兼顾身份和原有的财产权,同时避免重复确权。建议多采用在娘家村为其确权办证的做法,尤其是土地在娘家村,户口在夫家村的妇女。从而体现土地的财产权和社会保障的性质和功能,不因身份而变化。

(四)进一步完善土地的使用方式,给离地妇女享有土地权益创造条件

在农村的养老、医疗等社会保障制度不够完备的情形下,推动土地使用价值的多元化,使其从传统“人地不分”情况下的耕种属性,转变为出租、股权、抵押等多种经济价值。

(五)加强对农村妇女土地权利的类型化保障工作

根据农村妇女土地权利保障中的实际情况,分别对未嫁女、外嫁女、离婚丧偶女性以及涉及继承的女性给予类型化区分并分类给予保障。

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(责编:实习生王珂园、谢磊)